自然保護地保護與發(fā)展研究綜述

導  讀

理清自然保護地保護與發(fā)展之間的矛盾沖突并協(xié)調二者的關系，對于推進人與自然和諧共生的中國式現代化具有深遠意義。文章基于社區(qū)和區(qū)域尺度，系統(tǒng)梳理了關于自然保護地矛盾沖突和協(xié)調機制的研究進展。研究發(fā)現，社區(qū)尺度的矛盾沖突主要表現為社區(qū)居民資源利用受限、收入差距擴大、人與野生動物沖突和生態(tài)移民風險；區(qū)域尺度的矛盾沖突主要表現為區(qū)域經濟發(fā)展約束和勞動力配置扭曲等。在協(xié)調機制方面，生態(tài)補償、生態(tài)旅游和社區(qū)共管等手段得到了廣泛實踐和應用，但在多目標協(xié)同、多主體參與、資金保障和利益分配等方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。據此，文章提出了完善生態(tài)補償機制 、優(yōu)化生態(tài)旅游發(fā)展模式和強化社區(qū)共管機制等政策建議。未來研究可以構建總體框架以闡釋不同尺度下的保護與發(fā)展作用機制，拓展宏觀尺度的量化研究，并識別不同政策在實現自然保護地生態(tài)產品價值、協(xié)調保護與發(fā)展的可行性和潛在挑戰(zhàn)。

本文引用信息

于元赫,楊子涵.自然保護地保護與發(fā)展研究綜述[J].中國國土資源經濟,2024,37(10):18-27.

章節(jié)目錄

CONTENTS

0 引言

1 自然保護地保護與發(fā)展矛盾沖突

2 自然保護地保護與發(fā)展協(xié)調機制

3 結論與建議

0引言

自然保護地對于保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性發(fā)揮著關鍵作用，受到發(fā)展中國家決策者的高度重視。2022年，黨的二十大報告明確提出，要加速開展重要生態(tài)系統(tǒng)保護、生物多樣性保護等重大工程。2023年，《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出，到2035年全國自然保護地陸域面積占陸域國土面積比例不低于18%的目標。2024年，全國兩會強調，要將建設人與自然和諧共生的美麗中國作為全年政府工作的重要任務?？梢姡匀槐Ｗo地的建設與管理直接關乎中國生態(tài)文明建設進程和美麗中國基本目標實現。

中華人民共和國自成立以來，我國在自然保護地建設方面的探索與實踐取得了顯著成效。截至2023年底，各級各類自然保護地數量累計超過1.1萬個，保護面積覆蓋全國陸域面積的18%，形成了數量龐大且類型多樣的自然保護地網絡，為加強生物多樣性保護、改善生態(tài)系統(tǒng)服務做出了巨大貢獻。然而在管理體制方面，“分級、分類、分區(qū)、分部門”的管理體系成為主導，遵循自下而上、分頭設立的原則，缺乏頂層設計和統(tǒng)一管理，由此造成權責分散、多頭管理，保護與發(fā)展矛盾突出等問題。特別是在以自然保護區(qū)為代表的嚴格保護目標下，傳統(tǒng)封閉的管理模式容易導致社區(qū)農戶的利益和區(qū)域發(fā)展需求被忽略，自然保護地保護與發(fā)展之間的矛盾沖突也愈發(fā)凸顯，從而制約了中國自然保護與社會經濟協(xié)同發(fā)展的步伐。

隨著生態(tài)文明建設工作的有序推進，自然保護地的建設與管理也邁入高質量發(fā)展階段，不再一味追求保護地數量的增多與面積的擴大，也不再將生態(tài)環(huán)境保護作為自然保護地的唯一功能，而是注重保護與發(fā)展的協(xié)同，探索從“管理”到“治理”的思路轉變，強調人與自然和諧共生，以國家公園為主體的自然保護地體系的構建正是一種關鍵探索與有益實踐。國家公園體制以國家所有、全民共享、世代傳承為目標，強調生態(tài)保護第一、國家代表性與全民公益性的統(tǒng)一，這意味著自然保護必須與社會經濟發(fā)展協(xié)同，才能實現可持續(xù)的保護?；诖?，文章立足社區(qū)和區(qū)域兩個尺度，在梳理自然保護地保護與發(fā)展相關研究的基礎上，從矛盾沖突和協(xié)調機制兩方面對當前研究進行全面剖析，并提煉出政策建議和研究展望，以期為建設高質量自然保護地體系、推動人與自然和諧共生提供學術參考。

1 自然保護地保護與發(fā)展矛盾沖突

自然保護地建設最根本和核心的矛盾，仍是保護與發(fā)展的矛盾，這也是中國乃至全世界發(fā)展中國家亟需解決的關鍵問題。中國自然保護地與社區(qū)地域接壤重疊，且多為“老、少、邊、窮”地區(qū)，保護地建設和管理對社區(qū)居民生產生活和地區(qū)發(fā)展有著重要影響。特別是在以保護為重的自然保護區(qū)周邊，保護與發(fā)展矛盾沖突問題尤其突出。自然保護地保護與發(fā)展的矛盾沖突存在于社區(qū)與區(qū)域兩個尺度（圖1）。

1.1社區(qū)尺度

社區(qū)尺度的矛盾沖突通常在發(fā)展中國家得到更多關注。國際上從20世紀五六十年代就開始關注保護地與社區(qū)發(fā)展的關系；國內針對該問題的討論直到20世紀90年代才開始，并在21世紀后形成討論熱潮。自然保護地最直接的影響對象就是社區(qū)居民，特別是大面積的自然保護地主要分布在偏遠的欠發(fā)達地區(qū)，可能導致更加嚴重的矛盾沖突。保護與發(fā)展的矛盾沖突主要集中于以下四個方面。

1.1.1 資源利用受限

在自然保護地內部區(qū)域，相關的法律法規(guī)通常限制資源的利用、獲取并限制人類進入。如按照《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)及實驗區(qū)。其中，任何單位和個人不得進入核心區(qū)；科學研究和觀測活動只允許在緩沖區(qū)進行；參觀考察、實習教學、旅游觀光活動只允許在實驗區(qū)進行；采伐、放牧、狩獵、采挖藥材、墾荒、采礦、采石和挖砂等活動都被禁止?！蛾P于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》也明確規(guī)定了國家公園和自然保護區(qū)內實行分區(qū)管理，其中核心保護區(qū)原則上禁止人類活動，一般控制區(qū)原則上限制人類活動。在整體的主體功能區(qū)規(guī)劃中，自然保護區(qū)也屬于限制開發(fā)區(qū)域或者禁止開發(fā)區(qū)域，在工業(yè)化、城市化發(fā)展中受限。

自然保護地內部自然資源權屬問題普遍存在。由于歷史和客觀原因，自然保護地在劃建時資源權屬意識淡薄，一些自然保護地管理機構沒有土地權屬，相當一部分土地都為集體所有。然而，自然保護地的建立和管理對土地的占有權、收益權、使用權和處分權等基本權能進行了限制，這為自然保護與周邊社區(qū)之間的矛盾沖突埋下了隱患。數據顯示，我國多達80%的自然保護區(qū)發(fā)生過土地權屬矛盾，即便是級別最高的國家級自然保護區(qū)也有78%存在范圍界線或土地權屬不清的問題。特別是在實驗區(qū)內，土地權屬最為復雜，案例調查顯示90%以上的權屬不清與權屬沖突都發(fā)生在實驗區(qū)內。在實踐中，有的自然保護區(qū)不改變集體土地的所有權，在對耕種、伐木、采收、狩獵、放牧等傳統(tǒng)生計方式進行限制時受到極大阻礙；也有的自然保護區(qū)通過行政手段獲取土地所有權，導致一片土地上存在兩種土地所有權，引發(fā)土地之爭，甚至引發(fā)了訴訟。加之農民文化水平較低，自然保護區(qū)資源利用限制被突破的情況時有發(fā)生。

1.1.2 收入減少與收入差距擴大

在全世界范圍內，生物多樣性與貧困、農業(yè)發(fā)展的重疊程度都極高，保護地周邊的社區(qū)居民對保護地內部的自然資源十分依賴，自然保護地的相關限制可能會導致社區(qū)居民的收入減少，并進一步擴大收入差距。實證研究表明，自然保護地對資源利用的限制導致社區(qū)居民的收入降低，主要是農業(yè)、林業(yè)等收入的下降。盡管政府有所補償，但是補償資金支付不足或標準過低，不足以彌補損失，從而擴大了社會整體的收入差距。同時，自然環(huán)境產品的收益可能存在“精英俘獲”現象，較貧窮的家庭無法打破壁壘（如成本、資產）從事旅游經營等高回報活動，從而擴大了受影響群體內部的收入不平等。

進一步地資源利用限制，不僅有可能導致社區(qū)居民過度依賴某一類或某幾類資源，使得收入渠道單一化，加劇生計脆弱性并削弱其應對負面沖擊的能力，還會提升社區(qū)居民的不安全感，使其只關注眼前利益、缺乏長遠考慮。如農戶可能會通過增加化肥農藥的使用量來提升未被限制耕地上的種植產量，造成土壤退化和面源污染，或是增加伐木力度，減少林地投資，不利于自然保護與可持續(xù)發(fā)展。

1.1.3 人與野生動物沖突

人與野生動物沖突的根本原因是生存空間重疊與資源競爭，自然保護、社區(qū)發(fā)展及全球趨勢等因素都加劇了這一沖突。長期以來，人類對礦產資源的開采，旅游設施、交通設施、水電設施、開荒毀林及建設用地對林地的占用都會造成野生動物棲息地日益縮小，導致野生動物經常離開棲息地進入附近的人類社區(qū)，同時依賴于自然資源的社區(qū)成員也可能進入保護地，增加了人類與野生動物的接觸。特別是在發(fā)展中國家，農牧業(yè)和林業(yè)產品的國際貿易擴大和市場化程度加深也促使農牧民砍伐森林、開墾農田，不斷擴大作物種植規(guī)模和養(yǎng)殖規(guī)模。同時，全球氣候變化也對野生動物的棲息地、食物等形成長期性的干擾；城市化加速了溫室氣體的排放，加劇了對野生動物的威脅。

人與野生動物沖突主要表現為野生動物破壞作物、捕食牲畜、攻擊人類、傳播疾病等。大量案例研究及少數大范圍抽樣調查顯示，人與野生動物沖突對社區(qū)居民造成了嚴重的經濟影響，特別是在農作物成熟或野生動物食物短缺的季節(jié)，沖突發(fā)生頻率更高。在云南西雙版納，1991－2004年亞洲象造成的農業(yè)產出損失共計1.5億元；在陜西的三個國家級自然保護區(qū)，由猴子、野豬、野兔和黑熊等造成的周邊社區(qū)糧食作物減產達1/3以上。同時，人類大多數新的傳染病也來源于動物。由野生動物肇事帶來的巨大經濟損失和生命健康損害，可能會加劇食物危機、心理創(chuàng)傷、債務增加等問題，且生計資本低的貧困家庭更容易受到傷害。因此當地社區(qū)對于自然保護地的支持力度可能被削弱，甚至有人為了抗議而對野生動物進行報復，在水坑、莊稼或者動物尸體上投毒，或“提前破壞”動物棲息地，以避免自然保護地的建立及由此帶來的經濟和社會成本的增加。

1.1.4 生態(tài)移民風險

為了最大程度地降低人類活動對自然生態(tài)的干擾與影響，生態(tài)移民被廣泛用作提高自然保護成效的重要措施。然而，生態(tài)移民是否合理，長期以來備受爭議。生態(tài)移民可能伴隨著失去土地、丟掉工作、失去住宅、邊緣化、食物不安全、失去公共物品使用權及與社會隔絕等風險，導致自然保護與減貧、可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾。一些研究表明，由于只關注生態(tài)成效、缺乏對社會公平公正的考量，在很多發(fā)展中國家進行的生態(tài)搬遷都導致了貧困化問題，特別是非自愿的搬遷。這主要是因為搬遷后居民的資源利用難度提高、未來生計沒有保障，同時政府并未提供有效的補償措施或足夠的發(fā)展機會，導致原住民收入波動、預期收益未能兌現。如三江源生態(tài)移民工程實施后，原本以游牧方式開展的畜牧業(yè)也需要過渡到舍飼—半舍飼的方式，對于長期以傳統(tǒng)方式生產生活的牧民來說存在不小難度。一些牧民甚至需要“從零開始”，尋求其他類型生產經營活動以維持生計。受地理、環(huán)境、牧民素質等條件制約，安置區(qū)內其他產業(yè)的發(fā)展也相對滯后，發(fā)展前景不好。除此之外，移民還面臨著生活方式、語言環(huán)境等方面的不適應，如從自給自足到市場交換，從民族語環(huán)境到漢語環(huán)境，都可能帶來心理上的壓力。

然而，統(tǒng)一的生態(tài)移民補償標準無法全面考慮不同人群的社會經濟狀況與機會成本差異，其中涉及的移民后資源分配問題也尚未得到有效解決，這可能會進一步加劇社區(qū)居民的經濟成本與心理成本，削弱其對生態(tài)移民政策的支持。不過也有一些居民對生態(tài)移民持更加積極的態(tài)度，如年輕、家庭人口少、可利用草場面積小、家庭不富裕的居民等。在一些地方，安置區(qū)內的種植、放牧活動可能隨著生態(tài)移民而增加，造成生態(tài)壓力的溢出。

1.2 區(qū)域尺度

隨著自然保護地規(guī)模的逐漸擴大及自然保護地網絡體系的逐漸成熟，保護與發(fā)展的矛盾沖突在更大的區(qū)域范圍內顯現，相關研究的討論視野也逐漸從社區(qū)尺度向區(qū)域尺度轉移。學術界對自然保護地與區(qū)域發(fā)展之間矛盾沖突的研究主要集中于以下兩個方面。

1.2.1 區(qū)域經濟發(fā)展約束

自然保護地所在地區(qū)早期的經濟發(fā)展模式往往是以初級產品為基礎的資源依賴型，其經濟增長是由區(qū)域外部對產品的需求所驅動的。例如，我國東北地區(qū)是全國重要的木材生產基地，逐漸形成了包含森林產品采運、加工、服務等多部門的森林產業(yè)發(fā)展模式；礦產開發(fā)方面，僅國家級自然保護區(qū)內就有探礦權1855個、采礦權782個，并已經形成了集礦產資源勘探、選冶、加工等為一體的規(guī)模化產業(yè)鏈。這些產業(yè)創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，為區(qū)域發(fā)展帶來了強勁的推動力，并以生產為基礎在周邊形成了集居住、教育、服務等為一體的完整經濟體系。

自然保護地的嚴格限制是對以往粗放型、不可持續(xù)的生產模式的反思，但是對于已經形成資源依賴的區(qū)域經濟來說，這意味著地方支柱產業(yè)的消失，短期內會對區(qū)域經濟造成巨大的負面沖擊。如美國的西北森林計劃限制了超過1100萬畝公共土地上的木材生產以保護北方斑點鸮的棲息地，導致4.5萬個就業(yè)機會損失，其中2/3發(fā)生在木材行業(yè)；Melstrom、Ferris等的研究也表明，美國《瀕危物種法》下林木產品行業(yè)的就業(yè)率和工廠數量都受到了負面影響。在對中國的研究中，Cheng等發(fā)現自然保護區(qū)的建立導致縣域內第一產業(yè)、第二產業(yè)就業(yè)率及總就業(yè)率下降，在全國層面上驗證了自然保護區(qū)對資源密集型產業(yè)和對區(qū)域經濟的限制作用。

除此之外，自然保護地對基礎設施建設維護的限制也會引發(fā)或激化區(qū)域發(fā)展與自然保護之間的矛盾沖突。如國家級自然保護區(qū)中有國道3426千米、省道4874千米，還涉及邊防和軍事設施，以及水電、水利、大壩等項目。

1.2.2 勞動力配置扭曲

“靠山吃山、靠水吃水”的傳統(tǒng)生存發(fā)展模式受到自然保護地“禁伐、禁墾、禁耕、禁獵”的限制，地方原本所依賴的資源消耗型支柱產業(yè)也受到了自然保護的約束，大量勞動力失去了原本的生存資本，成為剩余勞動力。一方面，農林牧漁等第一產業(yè)總體上呈現擠出效應，出現了大量文化素質和就業(yè)技能較低的剩余勞動力，加之有限的財政支持和不發(fā)達的交通，剩余勞動力擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)難度大。另一方面，第二產業(yè)吸納剩余勞動力的能力也受到限制，特別是自然保護地所在區(qū)域的生態(tài)保護主體功能導致第二產業(yè)企業(yè)發(fā)展受限，采掘業(yè)、木材加工業(yè)“自身難?！?，難以成為第一產業(yè)剩余勞動力的容身之處。盡管自然保護在一定程度上促進了旅游業(yè)等第三產業(yè)的發(fā)展，并創(chuàng)造了生態(tài)管護員、環(huán)境管理項目人員等工作崗位，但是其對剩余勞動力的吸納作用有限，難以彌補其他產業(yè)受限導致的就業(yè)機會減少。

在跨區(qū)流動上，剩余勞動力自身較低的文化素質與就業(yè)技能在一定程度上限制了其從農村地區(qū)向城市地區(qū)的流動，加之我國城鄉(xiāng)二元結構體制的阻礙、就業(yè)制度的歧視和失業(yè)保障的缺失，導致自然保護地內部大部分農村剩余勞動力滯留家中。勞動力的擠出及由制度等因素造成的流動阻礙，導致更多的勞動力無法進入勞動力市場，降低了勞動力的資源配置效率，對區(qū)域經濟發(fā)展造成了負向影響。

2 自然保護地保護與發(fā)展協(xié)調機制

隨著生態(tài)文明建設的不斷推進，如何協(xié)調自然保護地及其周邊地區(qū)保護與發(fā)展之間的關系、實現自然保護地生態(tài)產品價值，成為政策制定和學術研究關注的重點。目前中國各地已經開展了多種保護與發(fā)展協(xié)調機制的實踐，其中一些尚處于試點階段，如生態(tài)權益交易、生態(tài)標簽等，其實施規(guī)模較小，相關研究多討論相關原理和個例實踐，在此不做進一步討論。本部分主要討論三類實施歷史較長、范圍較廣的協(xié)調機制，即生態(tài)補償、生態(tài)旅游和社區(qū)共管（表1）。

2.1 生態(tài)補償

具有庇古稅性質的生態(tài)補償機制是將正外部性內部化的最直接手段之一。自然保護地通常邊界清晰、法規(guī)相對健全，是構建生態(tài)補償機制最典型的區(qū)域。20世紀70年代開始，成都市將青城山門票收入中的30%用于森林保護，開啟了我國自然保護地生態(tài)補償機制的探索。21世紀以來，與自然保護地相關的生態(tài)補償體系逐漸成熟，形成了政府補償為主、市場補償為輔的生態(tài)補償模式。以生態(tài)旅游為典型的市場補償手段將在2.2部分進行討論。

中國的政府補償可以分為縱向生態(tài)補償與橫向生態(tài)補償。其中，縱向生態(tài)補償通常是上級政府向下級政府或集體、個體進行的轉移支付，橫向生態(tài)補償通常是不同地區(qū)間（如流域上下游）的支付補償，并發(fā)展出更加廣泛的生態(tài)產品受益區(qū)向供給區(qū)的橫向生態(tài)補償機制。除了直接的資金補償外，還存在政策優(yōu)惠、產業(yè)轉移、技術補償、實物補償、對口合作、就業(yè)培訓等形式。野生動物肇事補償也主要采用資金補償的方式，其中野生動物致害補償為政府在審核后直接補償，公眾責任保險則是政府出資為農戶購買保險，由保險公司進行理賠。

在實施效果方面，不少研究肯定了生態(tài)補償在改善生態(tài)環(huán)境和提高收入、促進減貧、推動區(qū)域均衡發(fā)展等方面的積極作用，表明生態(tài)補償有利于協(xié)調保護與發(fā)展關系。然而，補償標準不足、資金來源單一、多目標無法兼顧、多主體參與動力不足等問題仍然突出。目前橫向生態(tài)補償機制辦法尚未出臺，橫向和縱向生態(tài)補償政策容易疊加沖突，同時受益區(qū)和保護區(qū)之間缺乏有效的磋商平臺和機制，限制了橫向生態(tài)保護補償的開展。野生動物致害補償也存在相關法律制度尚不健全、補償范圍不清晰、主體不明確、申請困難、補償標準偏低、發(fā)放速度慢等問題，而公眾責任保險中保險公司參與意愿不強、查勘壓力較大、監(jiān)管機制不健全、公眾了解程度低等問題也普遍存在。不合理的補償可能會造成或加劇貧困和不公平問題，甚至惡化當地社區(qū)和自然保護地管理機構、地方政府之間的關系。

2.2 生態(tài)旅游

生態(tài)旅游是在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，以優(yōu)質生態(tài)環(huán)境為基礎，通過生態(tài)體驗、自然教育等方式開展的旅游方式。與資源消耗型的傳統(tǒng)生計相比，生態(tài)旅游具備“自然保護”和“社區(qū)受益”的典型特征，通常被認為是一種可持續(xù)的替代生計，能夠協(xié)調保護與發(fā)展的目標沖突，在自然保護地內部及周邊地區(qū)得到廣泛實踐。中國的生態(tài)旅游有政府主導和社區(qū)參與兩種機制，前者主要體現為資源有償使用制度，由政府主導將部分旅游收益用于生態(tài)保護；后者則是通過特許經營、提供崗位、資金補償等直接或間接的方式，引導社區(qū)居民參與生態(tài)旅游的經營與管理。

社區(qū)居民通過銷售特色農副產品、參與旅游相關服務業(yè)或參與收入分成，能夠獲得經濟收益，從而減少對傳統(tǒng)生計方式的依賴，提升農戶收入的多樣性。農戶在參與生態(tài)旅游相關就業(yè)的過程中，能夠提升個人的生產經營能力和收入水平，從而推動生態(tài)旅游扶貧與增收，且參與時間越長，增收效果越明顯。收入渠道的多樣化和收入水平的提升也有利于降低社區(qū)居民生計的脆弱性，提升家庭福利與幸福感，并且改善社區(qū)居民對自然保護的態(tài)度和環(huán)保意識。除此之外，生態(tài)旅游還可能產生非經濟收益，如改善當地公共物品的供應，提升社區(qū)安全性，增加社區(qū)農戶技能培訓和受教育機會，促進金融發(fā)展及市場發(fā)展等。

然而，生態(tài)旅游的發(fā)展可能會帶來利益分配不均、通貨膨脹、農業(yè)勞動力缺乏、環(huán)境污染和自然資源過度利用等問題，從而對當地社區(qū)發(fā)展產生一些負面影響。有研究指出，通常只有具備足夠資本進行投資的家庭才能參與生態(tài)旅游，從而獲得了生態(tài)旅游的大部分收入，這種情況可能會加劇收入不平等問題。但也有其他經驗證據表明，低收入和中低收入農戶能夠從生態(tài)旅游中獲得更高收入，而高收入農戶對生態(tài)旅游發(fā)展依賴較小。

2.3 社區(qū)共管

社區(qū)共管又稱參與式管理、合作管理、協(xié)作管理等，是指自然保護地機構和社區(qū)對自然保護地內部及其周邊地區(qū)的自然資源進行共同管理的過程，通常包括社區(qū)參與制定相關管理規(guī)劃、開展自然環(huán)保教育、推廣環(huán)保技術、社區(qū)參與管理等措施。我國的社區(qū)共管始于20世紀90年代，在一些國際機構的資助下得以開展，后來一些國家政府也通過合作項目的形式資助社區(qū)共管項目。目前，很多自然保護地管理機構都設立了社區(qū)共管科室，負責社區(qū)建設、生計發(fā)展、技能培訓、環(huán)保教育等項目。

社區(qū)共管項目的開展打破了傳統(tǒng)保護區(qū)封閉式、“一刀切”的管理，將社區(qū)居民納入管理主體，承認居民在資源開發(fā)利用、自我決定、獲得賠償、文化傳承等方面的權利，并賦予其話語權和決策權，具有開放性、參與性、互利性的特點。調查研究也表明社區(qū)共管項目在協(xié)調自然資源保護和周邊社區(qū)社會經濟方面存在積極作用，如地處三江源腹地的索加鄉(xiāng)采用了社區(qū)共管，放棄了生態(tài)移民的計劃，并吸收牧民進行日常巡護工作，讓牧民的本地知識貢獻于保護工作，也為牧民提供了可持續(xù)的生計來源。社區(qū)共管項目特別是對于性別主流化的關注，使得婦女的就業(yè)技能和社會地位得到明顯提升。

也有研究指出了社區(qū)共管項目中存在的問題。如項目在很大程度上取決于組織方的能力，工作人員來源復雜，素質能力參差不齊，尤其當工作人員的知識或經驗不足時，可能會導致管理、投資、溝通等方面的漏洞；且社區(qū)共管項目通常只能在部分保護地展開，規(guī)模效益較小，對整體管理水平的提升作用不大；一些項目在開展過程中還可能演變?yōu)閱渭兊姆鲐氻椖?，忽視了自然保護這一基本目標；另外，基礎設施不足、資金來源單一、項目實施過程中“權責利”難統(tǒng)一等問題也導致社區(qū)共管項目的可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。

3 結論與建議

3.1 主要結論

現有研究對自然保護地相關的保護與發(fā)展開展了豐富的討論，并提供了大量案例層面的經驗證據，為理清保護與發(fā)展的矛盾點、尋找突破口奠定了良好的基礎。其中，保護與發(fā)展的矛盾沖突在社區(qū)與區(qū)域尺度上均有體現，在社區(qū)尺度上主要體現為資源利用受限、社區(qū)居民收入減少與收入差距擴大、人與野生動物沖突和生態(tài)移民風險；在區(qū)域層面主要表現為區(qū)域經濟發(fā)展約束和勞動力配置扭曲。面對這些矛盾沖突，生態(tài)補償、生態(tài)旅游和社區(qū)共管等協(xié)調措施得到廣泛運用并取得切實成效，但同時也存在標準制定、利益分配、資金保障、多目標協(xié)同、多主體參與不足等問題，這可能會削弱機制的有效性，甚至帶來其他成本。

3.2 政策建議

（1）完善生態(tài)補償機制。一方面，制定科學的、差異化的補償標準，綜合考慮生態(tài)保護成本、社區(qū)居民損失、生態(tài)服務價值等多方面因素，確保補償標準的合理性和科學性；同時，根據不同類型的自然保護地、不同區(qū)域的經濟發(fā)展水平及生態(tài)保護的具體需求，制定差異化的補償標準，確保補償的針對性和有效性。另一方面，開展多元化生態(tài)補償，在繼續(xù)實施直接資金補償的基礎上，為社區(qū)居民提供必要的生產資料、技術援助、教育培訓等實物與服務補償，幫助他們發(fā)展可持續(xù)的生計方式；利用市場機制，探索建立生態(tài)產品交易平臺，通過碳排放權交易、生態(tài)產品認證、綠色債券、環(huán)?；鸬确绞轿鐣Y本參與生態(tài)補償。此外，建立動態(tài)調整機制，定期評估生態(tài)補償效果，根據評估結果適時調整補償標準、方式和范圍，確保補償機制的有效性和可持續(xù)性。

（2）優(yōu)化生態(tài)旅游發(fā)展模式。一方面，制定長期可持續(xù)的生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，結合自然保護地的自然景觀、生態(tài)資源和文化特色，科學規(guī)劃旅游路線和項目，避免過度開發(fā)和環(huán)境破壞；同時，開發(fā)多元化的旅游產品和服務，如生態(tài)徒步、野生動植物觀賞、文化體驗等，滿足不同游客的需求。另一方面，促進社區(qū)參與和收益共享，鼓勵社區(qū)居民參與生態(tài)旅游的規(guī)劃、管理和運營，通過提供工作機會、培訓和教育等方式，使他們成為旅游發(fā)展的直接受益者；同時，建立公平透明的收益分配機制，確保社區(qū)居民獲得合理回報，防止“精英俘獲”現象。此外，在旅游過程中融入環(huán)保教育內容，如設置環(huán)保知識展板、組織環(huán)保講座等，提升游客的環(huán)保意識。推動自然保護地所在區(qū)域與其他地區(qū)開展旅游跨區(qū)域合作，共同開發(fā)旅游線路和產品，實現資源共享和市場共贏。

（3）強化社區(qū)共管機制。一方面，構建穩(wěn)固的社區(qū)共管組織架構，在自然保護地管理機構內部設立社區(qū)共管部門，作為核心協(xié)調機構，專門負責與社區(qū)居民的溝通與協(xié)作；建立由社區(qū)居民代表、保護地管理人員、專家學者、政府部門等多方參與的共管委員會，確保決策的科學性和民主性。另一方面，增強居民參與意愿和能力，定期為社區(qū)居民提供生態(tài)保護、自然資源管理、可持續(xù)發(fā)展等方面的教育和培訓，提升其保護意識和參與能力；針對社區(qū)居民的實際需求，開展農業(yè)技術、手工藝、旅游服務等相關技能培訓，幫助他們拓寬生計渠道，減少對自然資源的直接依賴。此外，設立社區(qū)共管基金，用于支持社區(qū)生計改善項目、環(huán)保教育等，確保資金用于提升居民福祉和生態(tài)保護成效；建立社區(qū)共管績效評估體系，定期對共管工作進行評估，并根據評估結果調整策略。

3.3 展望

回顧已有研究發(fā)現，鮮有研究系統(tǒng)梳理不同尺度間保護與發(fā)展矛盾沖突的內在聯系，微觀社區(qū)尺度和中宏觀區(qū)域尺度的討論尚難以相互對話或互為支撐；社區(qū)尺度的研究多采用案例研究，從區(qū)域尺度出發(fā)、利用定量方法開展的影響評估較少，特別是從一般均衡的框架出發(fā)開展的研究較為缺乏。未來研究可從以下幾方面開展更加深入的討論。一是在理論方面，構建理論分析框架，揭示不同尺度下自然保護與社會經濟發(fā)展的作用機制，以及各種機制在社區(qū)和區(qū)域等不同層面上的表現與聯系。二是在實證方面，采用因果推斷、可計算一般均衡（CGE）等方法，量化自然保護地帶來的社會經濟影響，并評估協(xié)調機制帶來的實際作用。三是在政策措施方面，理清不同協(xié)調機制的實踐前提，并識別自然保護地所提供的生態(tài)產品經濟特性，有利于理解不同政策措施在實施過程中的可行性和潛在挑戰(zhàn)。

作者信息

作者簡介：于元赫（1993—），男，山東省平度市人，中國社會科學院農村發(fā)展研究所助理研究員，經濟學博士，主要研究方向為生態(tài)經濟、減貧與福祉。

https://mp.weixin.qq.com/s/ZjuD1D-LRb6YlPuq2cFTmg