陶思明

最近，湖南省紀(jì)委通報5起形式主義、官僚主義典型問題（三湘風(fēng)紀(jì)網(wǎng)，2019.1.28），居首者為“省水利廳原黨組成員、副廳長甘明輝等人貫徹落實關(guān)于自然保護(hù)區(qū)重大決策部署打折扣問題”。通報指出：2015年5月，國家10部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》，要求對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的挖砂采石等違法開發(fā)建設(shè)活動進(jìn)行整治。2015年6月，時任省水利廳黨組成員、副廳長甘明輝代表省水利廳牽頭省直相關(guān)單位轉(zhuǎn)發(fā)該文件，甘明輝沒有簽批水利部門貫徹落實的具體意見，也未將文件精神告知其他廳領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致負(fù)責(zé)采砂管理工作的省洞庭湖水利工程管理局等單位未收到上述文件、未開展專項整治工作。甘明輝受到政務(wù)警告處分；其他相關(guān)責(zé)任人受到相應(yīng)處理。

水利部是前述聯(lián)合發(fā)文部委之一（其他為環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、中科院、海洋局），自然保護(hù)區(qū)“挖沙（砂）”系重點(diǎn)檢查、整治對象，責(zé)任單位自然是水利部門。可現(xiàn)在才知道，這份表明事情很重要才有的10部委聯(lián)合發(fā)文，在湖南省水利廳卻遭遇空前的“四沒有”下場，即“沒有傳達(dá)學(xué)習(xí)”（未將文件精神告知其他廳領(lǐng)導(dǎo)）、“沒有部署落實”（沒有簽批水利部門貫徹落實的具體意見），采砂管理單位更“沒有收到文件”、也“沒有開展整治工作”。怪不得這些年來基本上全為自然保護(hù)區(qū)的洞庭湖區(qū)采砂類似瘋狂，水生生物保護(hù)步履維艱。如《經(jīng)濟(jì)參考報》2016年2月2日就曾報道稱：洞庭湖“高峰年份一年的采砂量為洞庭湖區(qū)10年左右的沉沙量”，有采砂船東甚至說：“錢來得太快太容易，掙得都害怕。”更出現(xiàn)了落馬高官湖南省原宣傳部長張文雄的“砂金”夫人，充當(dāng)權(quán)力掮客“空手套白狼”，和其合伙人從一家無采砂資質(zhì)企業(yè)短短9個月的采砂中，就分得超3億元利潤的洞庭湖采砂貪腐鏈條（彭拜新聞，2018.8.19）。

其實這項處理，此前已見于“湖南省通報中央環(huán)境保護(hù)督察移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題問責(zé)情況”中（《 中國環(huán)境報》，2018.12.28），相關(guān)表述為：“省水利廳編制的河道采砂規(guī)劃未將自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)和實驗區(qū)納入禁采區(qū)，且在河道采砂出讓審批中把關(guān)不嚴(yán)，未按要求在自然保護(hù)區(qū)開展違法采砂行為整治。”“省水利廳違規(guī)批復(fù)位于東洞庭湖國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的采砂權(quán)有償出讓方案。岳陽市政府、岳陽縣政府及東洞庭湖國家級自然保護(hù)區(qū)管理局、水務(wù)、河道采礦等部門履職不力，未能取締違法采砂行為。”以致“自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)許可采砂問題突出，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。”這里更一針見血指出，違反《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，在湖南東洞庭湖等自然保護(hù)區(qū)采砂，破壞水生生物生存環(huán)境，并非全是社會自發(fā)行為，而是政府主管部門在主導(dǎo)，表現(xiàn)形式為編制采砂規(guī)劃不規(guī)避自然保護(hù)區(qū)，批準(zhǔn)出讓涉自然保護(hù)區(qū)采砂權(quán)等，10部門文件就是沖著糾正諸如此類違法違規(guī)行為而來的。

然而，這樣一份貫徹落實國家有關(guān)法規(guī)政策和中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神，以管控減免人類活動威脅為中心提升保護(hù)的有效性，并為后來中央環(huán)保督察和“綠盾”自然保護(hù)區(qū)專項監(jiān)督檢查做鋪墊、打基礎(chǔ)的重要文件，被湖南省水利廳如此這般“四沒有”一番，等于文件沒有發(fā)。再者，即使不說文件針對性有多強(qiáng)，10部門能聯(lián)合發(fā)出本身就不簡單，如部門間不同的價值導(dǎo)向，就文件一些實質(zhì)內(nèi)容要協(xié)調(diào)一致，一般來說都堪稱巨大工程，基本達(dá)成一致后完成簽發(fā)少說也得一兩個月，結(jié)果卻被一些肩負(fù)落實責(zé)任的收文單位輕而易舉否定，實在令人唏噓。問題還不止于此，按水利部2016年批復(fù)的《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2016-2020年）》，自然保護(hù)區(qū)全部為禁采區(qū)，但湖南省水利廳直到2017年8月中央環(huán)保督察反饋會議后，才出臺文件禁止自然保護(hù)區(qū)采砂的，說明其單一直接上級部門的文件當(dāng)時也被束之高閣了。

看來，政府（部門）也有失靈的時候，尤其像湖南省水利廳落實10部門文件，實質(zhì)上是要他們自我糾正違法違規(guī)行政行為，沒有較高的依法行政素養(yǎng)和勇于糾錯的高度自覺不行。湖南省紀(jì)委通報定性為貫徹落實關(guān)于自然保護(hù)區(qū)重大決策部署打折扣，其實何止是“打折扣”，從“通報”字里行間只能提煉出“四沒有”，而找不到任何貫徹落實的印跡。鑒此，社會監(jiān)督就很重要，這也是黨和政府向來的主張，不斷強(qiáng)調(diào)推動政務(wù)公開，拓寬公眾參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的渠道。社會上對洞庭湖亂采砂與水生生物保護(hù)之間的關(guān)系還是很關(guān)心的，2012年上半年東洞庭湖等長江中下游水系出現(xiàn)江豚非正常死亡現(xiàn)象，挖砂就被指控是主要原因之一。同時人們也了解自然保護(hù)區(qū)不能進(jìn)行采砂的規(guī)定，《瀟湘晨報》就曾以“湖南：采砂區(qū)與洞庭湖江豚保護(hù)區(qū)重疊 水利廳稱沒影響”為題，報道過一些法學(xué)學(xué)者和環(huán)保志愿者向省人大反映保護(hù)區(qū)被允許采砂并拍賣采砂權(quán)涉嫌違法，省人大據(jù)此發(fā)函“請水利廳查實并依法處理”的情況（人民網(wǎng)，2014.6.6）。但從10部委文件在湖南水利廳兩年多不曾有過貫徹落實的情況看，社會上很可能不知道有這樣一份文件，或者知道又不便于監(jiān)督，以致如果不是中央保護(hù)督察整改的話，該文件遭遇的“四沒有”，不只還要維持多久，水生生物還要吃多少苦。

2015年10部委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》，是當(dāng)時就向社會公開了的文件，也刊發(fā)在環(huán)境保護(hù)部公報2015年第6期上，包括各地轉(zhuǎn)發(fā)、文件上網(wǎng)，要想貫徹落實還是容易找到的。湖南省當(dāng)年6月也向各市州環(huán)境保護(hù)局、發(fā)展和改革委、財政局、國土資源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)局（建委、規(guī)劃建設(shè)局）、房地產(chǎn)局、水利局、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）局、林業(yè)局轉(zhuǎn)發(fā)該文件，要求“各市州相關(guān)部門按照通知要求和各自職責(zé)，對本轄區(qū)的自然保護(hù)區(qū)開展檢查和整改，各市州環(huán)保局應(yīng)將所在地各部門的檢查整改材料匯總，并于6月25日以前報省環(huán)保廳。”以此觀之，即使省水利廳“四沒有”，并不影響文件在縣市一級的落實，相關(guān)部門總不能以沒有看到文件為說辭，不過結(jié)局恰恰是省紀(jì)委通報中說的：“負(fù)責(zé)采砂管理工作的省洞庭湖水利工程管理局等單位未收到上述文件、未開展專項整治工作。”因自然地理特點(diǎn)而河湖濕地類自然保護(hù)區(qū)多，挖砂活動更具地域性而情況更為嚴(yán)重的湖南，反映文件貫徹落實情況的各部門“檢查整改材料匯總”中，不知道是怎么寫“挖砂”這一塊工作的。但社會上包括媒體、環(huán)保志愿者，知道有這份文件的可能真還比較少，否則文件被省水利廳長時間“四沒有”，自然保護(hù)區(qū)破壞性采砂不止，說什么也不能一直等到中央環(huán)保督察后才有糾正，除非他們強(qiáng)力反抗、拒不接受社會監(jiān)督。

這是一份自成文起就向社會公開了的重要文件，竟然有責(zé)任部門持“四沒有”態(tài)度，社會監(jiān)督也沒有怎么發(fā)揮作用，任其所為，可見目前的社會監(jiān)督，既有熱熱鬧鬧的場面，也有冷冷清清的地方，還需要政府一方主動加大對政策的宣傳說明，以更加積極的態(tài)度、可行的機(jī)制，為社會各界更有成效的監(jiān)督，創(chuàng)造更為有利的條件，社會各界也要以更加強(qiáng)烈的主人翁精神，增強(qiáng)監(jiān)督的自覺性。社會監(jiān)督不為別的，只為執(zhí)政為民，把黨和人民的事業(yè)辦得更好。由此想到，那些因為各種原因不曾公開的文件，其貫徹落實的社會監(jiān)督豈不更成了空話，如和長江采砂直接相關(guān)，特別是非常契合長江要搞大保護(hù)、不搞大開發(fā)新形勢的《長江流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》（國務(wù)院國函[2012]220號文批復(fù)），至今尚未看到有過公開，起碼網(wǎng)上包括水利部網(wǎng)站、長江水利委員會網(wǎng)站，都只有解讀性材料，找不到規(guī)劃文本。

據(jù)有關(guān)推介（長江水利網(wǎng)，2016.1.15），長江設(shè)計院技術(shù)牽頭歷時6年修編完成的《長江流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》，“全面總結(jié)了新中國成立以來治水實踐經(jīng)驗，深刻分析了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對長江治理開發(fā)與保護(hù)的要求，緊緊圍繞“維護(hù)健康長江，促進(jìn)人水和諧”工作主線，科學(xué)提出了長江治理開發(fā)與保護(hù)分區(qū)體系和主要控制斷面控制性指標(biāo)體系，制定了防洪減災(zāi)、水資源綜合利用、水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域綜合管理4大體系規(guī)劃布局與方案，是指導(dǎo)今后20年長江治理開發(fā)與保護(hù)的一部綱領(lǐng)性文件。”2015年12月24日，中國水利水電勘測設(shè)計協(xié)會公告，《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》榮獲全國優(yōu)秀水利水電勘測設(shè)計金質(zhì)獎。閱讀相關(guān)解讀，體會“規(guī)劃”提出更加側(cè)重保護(hù)，水生生物資源得到有效養(yǎng)護(hù)，河流生態(tài)系統(tǒng)呈良性發(fā)展等目標(biāo)，并配套提出物種與生物資源保護(hù)、生境保護(hù)與修復(fù)、濕地保護(hù)與修復(fù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等多項支撐性規(guī)劃意見，感到“規(guī)劃”也確實不錯，十分鼓舞人心。

可是，這樣一份足以為長江大保護(hù)、河長制、長江水生生物保護(hù)甚至包括管控涉自然保護(hù)區(qū)挖砂等目前正在進(jìn)行的工作提供基礎(chǔ)性、藍(lán)圖性指引，因而也非常需要業(yè)內(nèi)外、社會各界有更多了解，把相關(guān)要求融合進(jìn)各自工作，并通過社會監(jiān)督求得更好貫徹落實的重要文件，為什么就不能公開呢，只有公開了人們可以方便的獲取，才能學(xué)習(xí)領(lǐng)會貫徹落實開展監(jiān)督??！根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007年國務(wù)院令492號）規(guī)定，“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策”為主動公開、重點(diǎn)公開的政府信息，一般理解《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》當(dāng)屬專項規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃，完全在公開之列。鑒此，建議相關(guān)部門盡快公開類似還未公開的文件，讓其與最廣大人民群眾直接見面，防止萬一出現(xiàn)湖南省紀(jì)委通報的重要文件被“四沒有”情況時，還可寄望社會監(jiān)督。