在前不久通過的國務院機構改革方案中，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建受到廣泛關注。

3月25日下午，北京大學教授、環(huán)境科學與工程學院自然資源管理研究室負責人李文軍在接受第一財經記者獨家采訪時表示，多年來，面對自然保護管理體制存在的弊端，一直有不少關于機構改革的討論甚至激辯。這次機構改革方案對多個相關機構的職能做了調整和重組，應該是為之前的討論做了一個總結。

受河仁慈善基金會、保爾森基金會和國家發(fā)改委的共同委托，自2017年初起，李文軍所帶領的研究團隊承擔了“自然保護管理體制改革方向和路徑研究”的課題。“對比本次國務院機構改革方案，大體上與本研究之前所提的建議是一致的。”李文軍說。

3月25日下午，北京大學教授、環(huán)境科學與工程學院自然資源管理研究室負責人李文軍向第一財經記者介紹研究成果。攝影/章軻

自然資源部四大挑戰(zhàn)

第一財經：這次國務院機構改革，設立了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。從專家角度，請你分析一下這項改革主要解決了哪些問題？

李文軍：新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部大體解決了三個方面的問題：從產權角度，將全民自然資源產權所有者的代行機構從原來的國務院，下放到主管部門，縮短了委托代理鏈，將提高管理效率；從生態(tài)系統(tǒng)完整性方面，將“山水林田湖草”作為整體來保護；從機構設置方面，做到了決策者（自然資源部）和執(zhí)行者（林業(yè)和草原局）分離、執(zhí)行者和監(jiān)督者（生態(tài)環(huán)境部）分離。

第一財經：在你看來，新成立的自然資源部將面臨哪些方面的挑戰(zhàn)？

李文軍：任何一種制度都不可能是十全十美的。在目前新的管理制度下，自然資源部可能面臨四個方面的挑戰(zhàn)：

首先，自然資源部同時管理公益性自然資源（如各類保護地）及經營性自然資源（礦產等），在管理體制上需要區(qū)別對待。公益性自然資源應當以資源的儲存和保護為管理原則，通常以政府為供給主體通過公共財政的方式進行管理，不可以資產化經營；而經營性自然資源則強調其資產性，需要通過市場機制，才能達到有效利用和配置。

資源的多重屬性決定了同一資源往往同時具有經營性和公益性兩者功能，比如草原的畜牧業(yè)經營性功能和生態(tài)屏障的公益性功能，兩者是互為因果不可分割的。這就涉及新組建的林業(yè)草原局如何與其他相關部門如農業(yè)農村部的協(xié)調、制衡問題。

草原和森林等這類公益性自然資源多數(shù)屬于集體所有，強調作為“全民自然資源資產所有者”代理機構的自然資源部，如何管理集體所有的自然資源，也是未來需要思考的問題。

還有，公益性全民性自然資源收益在中央與地方之間的分配問題，比如旅游收益的分配。此外，對于新組建的國家林業(yè)和草原局，其主要權責是管理各類保護地，而對于不同類型保護地的管理模式是不同的。

第一財經：針對我國自然保護管理體制存在的問題，你們的建議是什么？

李文軍：傳統(tǒng)的環(huán)境保護目標是以降低環(huán)境負外部性為目標，而自然資源和生態(tài)系統(tǒng)保護是以維護或提高環(huán)境正外部性為目標，因此兩者的管理客體的屬性和管理目標是不同的，雖然兩者之間有一定的聯(lián)系（比如污染防治有利于資源和生態(tài)保護），但是落實到具體的管理工作層面，交叉的情況并不多。因此，應由專門的部門對公益性自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進行管理。

我們還建議成立國務院直屬的獨立的自然生態(tài)與環(huán)境質量監(jiān)督中心，行使監(jiān)督者職責，負責資源監(jiān)測、保護工作評估和生態(tài)預警，從而實現(xiàn)管理者與監(jiān)督者分離。

處理好中央和地方關系

第一財經：在自然資源管理方面，處理好央地關系十分重要。目前存在哪些問題？

李文軍：長期以來，我國在自然資源管理上中央和地方權責利劃分不清，主要體現(xiàn)在兩方面：資源權屬和經費機制。

資源權屬方面，我國憲法規(guī)定國有自然資源所有權由國務院代理，但是在實際操作過程，往往視具體的事項由國務院進一步委托中央或地方政府代行所有權的職能。公益性自然資源所有權的5項權利范圍，占有權、管理權、使用權、獲益權、保障社區(qū)發(fā)展的權利，如何在中央和地方之間劃分，并沒有明確的法律法規(guī)。另外在管理權方面，執(zhí)行的是屬地管理模式，但是并不是所有的資源類型都適合屬地管理，比如跨行政邊界的區(qū)域生態(tài)保護。

在經費機制方面，中央政府未設立專門的財政賬戶用于自然保護，且支出責任多是以階段性的項目支出為主（如天然林保護）；地方財政支出中，以保護地為依托的財政收入的管理缺乏約管機制或法定（或政策）限制。

在收益分配方面，也沒有體現(xiàn)公益性自然資源保護的全民公益性的目標。例如，風景名勝區(qū)的高價門票和特許經營收入，往往直接進入地方政府的財政，缺乏相應的約束機制和政策限制，其二次分配也缺乏全民公益性質，這也是導致地方政府過度使用資源追求經濟利益的主要原因。

自然保護就是對國土空間上的可以被用來提供公共物品和服務的各種具有公益性的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的管理。攝影/章軻

第一財經：對此，你們的建議是什么？

李文軍：我們建議對于具有最為或者非常重要保護價值的國家級保護地，采取中央直管的模式；其余保護地，在權責明晰的前提下，采取中央和屬地管理相結合的模式。

中央直管是指國務院直屬的自然生態(tài)保護部負責保護地的所有權責，包括保護地管理機構的設立及人事任命、所有的保護及社區(qū)發(fā)展職責及全部的經費支出；中央和屬地管理相結合的模式，主要是將保護地內社區(qū)發(fā)展的職責由當?shù)卣袚?，保護地內地資源經營的收益由當?shù)卣洌渌c中央直管相同。

針對地方級保護地，建議鼓勵多種形式的管理模式創(chuàng)新。比如將保護地的管理權以公共服務外包的方式委托給民間組織或非盈利組織管理。同時，需要針對公共服務外包管理進行規(guī)范的制度設計和安排。

需要充分認識到，無論在資源數(shù)量上還是質量上，能夠依靠正式制度進行管理的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，僅占國土資源的一小部分。因此，在正式制度之外，應該鼓勵民間設立社區(qū)保護地，充分發(fā)揮社區(qū)及公眾在自然保護中的作用。

“漸進前行”推進改革

第一財經：你能否介紹一下國外在自然資源管理方面的經驗？

李文軍：我們這方面的研究是以環(huán)境學院副教授徐建華為主開展的。以美國為例，美國完整的保護地體系受到來自聯(lián)邦、州、部落或地方等不同層級的管轄，保護程度不盡相同。其中級別最高、保護最為完善的是由聯(lián)邦所屬的保護地，主要用于保護原生的自然環(huán)境和歷史人文，為當代人及后代人的休閑娛樂、教育科研提供資源。

美國的國土面積中有超過一半為私人所有，公有土地主要包括：提供公共服務的區(qū)域、未利用的區(qū)域和私人無法利用的區(qū)域，這些公有土地由聯(lián)邦、州和地方政府進行管理。一般情況下，國際組織（如：聯(lián)合國環(huán)境署、國際自然保護聯(lián)盟）的統(tǒng)計中僅涉及由聯(lián)邦管理的陸地上的保護區(qū)域。聯(lián)邦設立各類不同約束的保護地，是出于保護和利用，以及大眾利益和地方利益的權衡。此外，美國政府機構或保護組織還通過私人土地信托和保護地役權，對私有保護地進行管理。州政府和地方政府對重要的州立公園、州屬森林、野生動植物區(qū)域和其他資源管理區(qū)進行管理。

美國保護地由聯(lián)邦、州和地方政府所有。美國聯(lián)邦政府擁有大約2.63億公頃的土地，占全美9.19億公頃土地的30%左右。聯(lián)邦所有的保護地主要授權給國家漁業(yè)與野生動物署、國家公園署、國家土地管理局和林務署四大聯(lián)邦機構管理。

四大管理機構的經費主要來自于國會直接撥款，以及個人和團體志愿捐贈的錢款。例如，聯(lián)邦政府每年對國家公園的撥款占整個公園運作資金的70%-80%。此外，國家公園署和漁業(yè)與野生動物署的收入還包括在國家公園或國家野生動物保護區(qū)收取的門票費用和服務費用。而美國土地管理局經費實行“收支兩條線”政策。雖然土地管理局每年從管理的土地中得到的收入高達幾十億，但是這些收入都直接進入聯(lián)邦財政，其支出的資金主要來源于國會的撥款，少部分來自于為其他政府機構和公眾提供服務的補償費、國會授權的收費和捐贈。由國會下?lián)艿慕涃M以基金、或專項費用的名目進入保護地管理部門的財政體系。

國家公園署和漁業(yè)與野生動物署的收入來源包括門票收入和經營性收入。林務署的主要收入來源是采伐收入和經營收入。在稅收上，美國法律規(guī)定對國有林實行免稅政策。土地管理局的主要收益來源包括氦氣銷售、公有土地與資源的銷售、礦業(yè)權持有費、木材和原材料出售取得的收入以及其他一些雜項收入。在土地管理局所轄的可供娛樂的國有土地中，有超過99%的地域不向公眾收取費用。

第一財經：你們建議以體現(xiàn)保護地的公益屬性為最終目標，分階段逐步實現(xiàn)低門票甚至無門票的目標；在地方政府收益分配方面，分階段逐步實現(xiàn)保護收益返還保護的目標。這出于什么考慮？

李文軍：我們認為，改革應采取“漸進前行”的步驟。因為，現(xiàn)階段很多地方政府對保護地的旅游收益依賴性較強，短時間內無法完全實現(xiàn)自然資源的公益屬性。在前期國家公園的試點中，我們就發(fā)現(xiàn)一些共性問題，由于經費主要依靠地方政府，中央的經費支持較少，需要相應的激勵機制及制度，保障地方政府負責的經費支出。由于市政府和縣政府的財力不夠，政策的制定和執(zhí)行力度較低。

三江源國家公園。三江源地區(qū)是亞洲最重要的生態(tài)安全屏障和全球最敏感的氣候啟動區(qū)之一。攝影/章軻