國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見

國辦發(fā)〔2016〕83號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
    集體林是培育森林資源的重要基地，是維護國家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)。2008年以來，我國集體林權(quán)制度改革取得重大成果，集體林業(yè)煥發(fā)出新的生機，1億多農(nóng)戶直接受益，實現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。但是，還存在產(chǎn)權(quán)保護不嚴格、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)落實不到位、規(guī)模經(jīng)營支持政策不完善、管理服務(wù)體系不健全等問題。為鞏固和擴大集體林權(quán)制度改革成果，充分發(fā)揮集體林業(yè)在維護生態(tài)安全、實施精準脫貧、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就完善集體林權(quán)制度提出如下意見。
    一、總體要求
    （一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán)，推進集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善扶持政策和社會化服務(wù)體系，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式和國土綠化機制，廣泛調(diào)動農(nóng)民和社會力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮集體林生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。
    （二）基本原則。堅持農(nóng)村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎(chǔ)性地位，加強農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護；堅持創(chuàng)新體制機制，拓展和完善林地經(jīng)營權(quán)能，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度；堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益相統(tǒng)一，開發(fā)利用集體林業(yè)多種功能，實現(xiàn)增綠、增質(zhì)和增效；堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動社會資本發(fā)展林業(yè)的積極性，增強林業(yè)發(fā)展活力。
    （三）總體目標。到2020年，集體林業(yè)良性發(fā)展機制基本形成，產(chǎn)權(quán)保護更加有力，承包權(quán)更加穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)更加靈活，林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款制度更加健全，管理服務(wù)體系更加完善，實現(xiàn)集體林區(qū)森林資源持續(xù)增長、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家生態(tài)安全得到保障的目標。
    二、穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系
    （四）進一步明晰產(chǎn)權(quán)。繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)登記頒證工作。對承包到戶的集體林地，要將權(quán)屬證書發(fā)放到戶，由農(nóng)戶持有。對采取聯(lián)戶承包的集體林地，要將林權(quán)份額量化到戶，鼓勵建立股份合作經(jīng)營機制。對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，要依法將股權(quán)量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶，發(fā)展多種形式的股份合作。探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理體制機制。對新造林地要依法確權(quán)登記頒證。
    （五）加強林權(quán)權(quán)益保護。逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的集體林權(quán)制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營的格局。依法保障林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，任何單位和個人不得禁止或限制林權(quán)權(quán)利人依法開展經(jīng)營活動。確因國家公園、自然保護區(qū)等生態(tài)保護需要的，可探索采取市場化方式對林權(quán)權(quán)利人給予合理補償，著力破解生態(tài)保護與林農(nóng)利益間的矛盾。全面停止天然林商業(yè)性采伐后，對集體和個人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。在承包期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得強行收回農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包林地。有序開展進城落戶農(nóng)民集體林地承包權(quán)依法自愿有償退出試點。
    （六）加強合同規(guī)范化管理。承包和流轉(zhuǎn)集體林地，要簽訂書面合同，切實保護當事人的合法權(quán)益?；鶎恿謽I(yè)主管部門要加強指導(dǎo)，推廣使用示范文本，完善合同檔案管理。合同應(yīng)明確規(guī)定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治等責任，促進森林資源可持續(xù)經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要監(jiān)督林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體依照合同約定的用途，合理利用和保護林地。
    三、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)
    （七）落實分類經(jīng)營管理。完善商品林、公益林分類管理制度，簡化區(qū)劃界定方法和程序，優(yōu)化林地資源配置。建立公益林動態(tài)管理機制，在不影響整體生態(tài)功能、保持公益林相對穩(wěn)定的前提下，允許對承包到戶的公益林進行調(diào)整完善。全面推行集體林采伐公示制度，地方政府要及時公示采伐指標分配詳細情況。
    （八）科學經(jīng)營公益林。在不影響生態(tài)功能的前提下，按照“非木質(zhì)利用為主，木質(zhì)利用為輔”的原則，實行公益林分級經(jīng)營管理，合理界定保護等級，采取相應(yīng)的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動集體公益林資產(chǎn)化經(jīng)營，探索公益林采取合資、合作等方式流轉(zhuǎn)。
    （九）放活商品林經(jīng)營權(quán)。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，充分調(diào)動社會資本投入集體林開發(fā)利用。大力推進以擇伐、漸伐方式實施森林可持續(xù)經(jīng)營，培育大徑級材，提高林地產(chǎn)出率。
    （十）優(yōu)化管理方式。簡化林業(yè)行政審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，明確禁止性和限制性行為，減少政府對集體林微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為的管制，充分釋放市場活力。林業(yè)主管部門要完善全國林地“一張圖”管理，將集體林地保護等級落實到山頭地塊、明確林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，向社會公示并提供查詢服務(wù)。
    四、引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營
    （十一）積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權(quán)。鼓勵集體林權(quán)有序流轉(zhuǎn)，支持公開市場交易。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式，引導(dǎo)各類生產(chǎn)經(jīng)營主體開展聯(lián)合、合作經(jīng)營。積極引導(dǎo)工商資本投資林業(yè)，依法開發(fā)利用林地林木。建立健全對工商資本流轉(zhuǎn)林權(quán)的監(jiān)管制度，對流轉(zhuǎn)條件、用途、經(jīng)營計劃和違規(guī)處罰等作出規(guī)定，加強事中事后監(jiān)管，并納入信用記錄。林權(quán)流轉(zhuǎn)不能搞強迫命令，不能違背承包農(nóng)戶意愿，不能損害農(nóng)民權(quán)益，不能改變林地性質(zhì)和用途。
    （十二）培育壯大規(guī)模經(jīng)營主體。采取多種方式興辦家庭林場、股份合作林場等，逐步擴大其承擔的涉林項目規(guī)模。大力發(fā)展品牌林業(yè)，開展公益宣傳活動，引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營主體面向市場加快發(fā)展。鼓勵地方開展林業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體帶頭人和職業(yè)森林經(jīng)理人培訓(xùn)行動。
    （十三）建立健全多種形式利益聯(lián)結(jié)機制。鼓勵工商資本與農(nóng)戶開展股份合作經(jīng)營，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中受益。建立完善龍頭企業(yè)聯(lián)林帶戶機制，為農(nóng)戶提供林地林木代管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務(wù)。引導(dǎo)涉林企業(yè)發(fā)布服務(wù)農(nóng)戶社會責任報告。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的扶持力度，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體能力建設(shè)等，推動集中連片特困地區(qū)精準脫貧。
    （十四）推進集體林業(yè)多種經(jīng)營。加快林業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導(dǎo)向，支持林下經(jīng)濟、特色經(jīng)濟林、木本油料、竹藤花卉等規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè)。大力發(fā)展新技術(shù)新材料、森林生物質(zhì)能源、森林生物制藥、森林新資源開發(fā)利用、森林旅游休閑康養(yǎng)等綠色新興產(chǎn)業(yè)。鼓勵林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進碳匯進入碳交易市場。
    （十五）加大金融支持力度。建立健全林權(quán)抵質(zhì)押貸款制度，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)積極推進林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，適度提高林權(quán)抵押率，推廣“林權(quán)抵押 林權(quán)收儲 森林保險”貸款模式和“企業(yè)申請、部門推薦、銀行審批”運行機制，探索開展林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)和公益林補償收益權(quán)市場化質(zhì)押擔保貸款。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵和引導(dǎo)市場主體對林權(quán)抵押貸款進行擔保，并對出險的抵押林權(quán)進行收儲。各地可采取資本金注入、林權(quán)收儲擔保費用補助、風險補償?shù)却胧┲С珠_展林權(quán)收儲工作。完善森林保險制度，建立健全森林保險費率調(diào)整機制，進一步完善大災(zāi)風險分散機制，擴大森林保險覆蓋面，創(chuàng)新差別化的商品林保險產(chǎn)品。研究探索森林保險無賠款優(yōu)待政策。林業(yè)主管部門要與保險機構(gòu)協(xié)同配合，聯(lián)合開展防災(zāi)減災(zāi)、宣傳培訓(xùn)等工作。
    五、加強集體林業(yè)管理和服務(wù)
    （十六）提升集體林業(yè)管理水平。加強基層林業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)人員培訓(xùn)，提升林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)能力和服務(wù)水平。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立全國聯(lián)網(wǎng)、實時共享的集森林資源、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，推廣林權(quán)集成電路卡（IC卡）管理服務(wù)模式，方便群眾查詢使用。依托林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)，搭建全國互聯(lián)互通的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管服務(wù)平臺，發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息，提供林權(quán)流轉(zhuǎn)交易確認服務(wù)，維護流轉(zhuǎn)雙方當事人合法權(quán)益。
    （十七）健全經(jīng)營糾紛調(diào)處機制?？h級以上地方人民政府要加強對農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作的指導(dǎo)，制定糾紛調(diào)解仲裁人員培訓(xùn)計劃，加強法律法規(guī)和政策培訓(xùn)。妥善處理各類糾紛，做好重大糾紛案件的應(yīng)急處理工作，切實維護社會和諧穩(wěn)定。探索建立糾紛調(diào)解激勵辦法。建立律師、公證機構(gòu)參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。開設(shè)林業(yè)法律救助綠色通道，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助。
    （十八）完善社會化服務(wù)體系。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)，逐步將適合市場化運作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計、森林資源資產(chǎn)評估、市場信息、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)事項交由社會化服務(wù)組織承擔。研究探索通過政府購買服務(wù)方式，支持社會化服務(wù)組織開展森林防火、林業(yè)有害生物統(tǒng)防統(tǒng)治、森林統(tǒng)一管護等生產(chǎn)性服務(wù)。鼓勵有條件的地方加大對包括整地造林、撫育等關(guān)鍵環(huán)節(jié)在內(nèi)的林業(yè)機械購置補貼力度。將林產(chǎn)品市場納入農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設(shè)范圍。積極發(fā)展林業(yè)電子商務(wù)，健全林產(chǎn)品交易市場服務(wù)體系，鼓勵引導(dǎo)電商企業(yè)與家庭林場、股份合作林場、農(nóng)民合作社對接，建立特色林產(chǎn)品直采直供機制。實施林業(yè)社會化服務(wù)支撐工程，支持基層公共服務(wù)機構(gòu)和社會化服務(wù)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
    六、加強組織保障
    （十九）強化組織領(lǐng)導(dǎo)。國家林業(yè)局要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動完善集體林權(quán)制度的各項政策措施落到實處。各有關(guān)部門要按照職責分工，繼續(xù)完善相關(guān)政策，形成支持集體林業(yè)發(fā)展的合力。各?。▍^(qū)、市）要制定完善集體林權(quán)制度的實施方案，將集體林權(quán)制度改革成效作為地方各級領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容。加強集體林權(quán)管理隊伍建設(shè)，改善工作條件。按照國家有關(guān)規(guī)定，對發(fā)展集體林業(yè)貢獻突出的單位和個人予以表彰。
    （二十）鼓勵積極探索。加強輿論宣傳引導(dǎo)，營造有利于完善集體林權(quán)制度的良好氛圍。充分利用各種改革試驗示范平臺，支持在加強林權(quán)權(quán)益保護、放活商品林經(jīng)營權(quán)、優(yōu)化林木采伐管理、科學合理利用公益林、完善森林生態(tài)效益補償?shù)确矫孢M行深入探索。建立第三方評估機制，不斷總結(jié)好經(jīng)驗好做法，及時進行交流和推廣。

國務(wù)院辦公廳
2016年11月16日

（此件公開發(fā)布）