專家簡介

唐芳林，生態(tài)學(xué)博士，教授級高級工程師，現(xiàn)任國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計院院長。長期從事國家公園規(guī)劃研究，發(fā)表《我國建立國家公園的探討》等文章50余篇，出版《國家公園理論與實踐》等專著4部。

在國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，將自然保護地納入統(tǒng)一管理，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，這一重大舉措必將在自然保護領(lǐng)域帶來一場深刻的歷史性變革。這是以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展的高度做出的生態(tài)文明建設(shè)的重大決策，將對中國的自然保護事業(yè)乃至美麗中國建設(shè)產(chǎn)生深遠的影響。

這次改革，從時間維度看，使自然保護運動在生態(tài)文明建設(shè)新時代直接進入2.0版；從空間維度看，將所有自然保護地納入統(tǒng)一管理，將解決保護地空間規(guī)劃重疊的問題；在管理體制上，將從根本上解決“九龍治水”、交叉重疊等頑疾，改革的力度前所未有。這是中國國家公園發(fā)展進入新紀元的標志性事件，在自然保護領(lǐng)域具有里程碑式的劃時代意義。

梅花鹿

保護自然生態(tài)系統(tǒng)

是我們的歷史重任

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，保護意識和行為的產(chǎn)生往往是破壞的行為結(jié)果倒逼出來的。在漫長的歷史長河中，人類享受著自然的供給，人們對自然資源的索取沒有超過自然界自我恢復(fù)的閾值，人與自然相對相安無事。隨著人類數(shù)量的增長以及利用自然手段和能力的增強，特別是工業(yè)化以來的200多年來，資源的短缺和環(huán)境的退化現(xiàn)象從局部蔓延到全局，生態(tài)環(huán)境問題成了全球性問題。具有5000多年文明史的中國發(fā)展到今天，遇到了前所未有的資源趨緊、生態(tài)退化、環(huán)境污染加劇、生物多樣性銳減的嚴峻局面，我們賴以生存的自然環(huán)境面臨嚴重威脅。保護原生自然生態(tài)系統(tǒng)、修復(fù)退化生態(tài)環(huán)境，成了我們這幾代人的歷史重任。相比破壞了再來投入資金修復(fù)（有的生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞就無法修復(fù)），投資自然保護能夠獲得最大化的費效比，因此，國家十分重視自然保護事業(yè)。

建立自然保護地

是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的理想模式

長白山茫茫林海

自然生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存的生命支持系統(tǒng)，既是人類的生存空間，又直接或間接地提供了各類基本生產(chǎn)資料。構(gòu)成自然生態(tài)系統(tǒng)的水、空氣、土壤和動植物等生態(tài)要素，是人類須臾不可離開的物質(zhì)條件，保持一個完整的、健康的自然生態(tài)系統(tǒng)，直接關(guān)系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)國家興衰和民族存亡，是國家安全的重要組成部分。世界上公認，建立自然保護地是迄今為止最有效的保護自然生態(tài)系統(tǒng)、維護生物多樣性的理想模式。

我國自然保護成績顯著

諸多挑戰(zhàn)亟待改革突圍

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績，建立了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等多種保護地類型，數(shù)量達10369處，面積約占陸地國土面積的18%，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。

長白山闊葉紅松林 周海城攝

但同時，自然保護地存在的問題也相當突出，一是缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃。從“條”方面看，各類自然保護地分屬林業(yè)、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門管理，交叉重疊，有的自然保護地同時掛著自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然文化遺產(chǎn)地、A級旅游區(qū)等多個牌子，面積重復(fù)，數(shù)據(jù)打架，各自為政，效率不高。從“塊”方面看，完整的生態(tài)系統(tǒng)被行政分割，碎片化現(xiàn)象突出。二是產(chǎn)權(quán)不夠明晰。全民所有自然資源產(chǎn)權(quán)人缺位，同一個自然保護區(qū)多部門管理，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)的“公地悲劇”現(xiàn)象時有發(fā)生。三是管理機構(gòu)重疊、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)。建設(shè)管理缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護對象、目標和要求還沒有科學(xué)的區(qū)分標準。

這些問題的存在，使自然保護領(lǐng)域出現(xiàn)了一些怪現(xiàn)象：自然保護區(qū)管理人員不買景區(qū)門票就進不了保護區(qū)巡山護林；同一塊土地，林業(yè)和國土部門土地分類標準不統(tǒng)一，土地臺賬對不上；一些城鎮(zhèn)劃入了自然保護區(qū)，區(qū)內(nèi)人為活動與管理條例發(fā)生沖突，礦產(chǎn)資源管理部門在自然保護區(qū)頒發(fā)礦產(chǎn)勘探和開采權(quán)，風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)重疊，利用和保護發(fā)生矛盾；執(zhí)法部門難以執(zhí)法到位，社區(qū)貧困，群眾訴求難以滿足；有的自然保護區(qū)權(quán)衡利益后“跳槽”，時而歸A部門管理，時而歸B部門管理；檢查過多，地方難以應(yīng)付，有些問題卻遲遲難以解決；協(xié)調(diào)工作量大，出臺一個國家公園試點的文件，需要13個部委局蓋章，等等。問題和矛盾不斷積累，出現(xiàn)了新疆卡拉麥里山自然保護區(qū)10年6次調(diào)減面積超過6000平方公里，野生動物為開礦讓路，以及甘肅祁連山長期破壞自然保護區(qū)資源問題得不到及時解決等典型事件，觸目驚心。現(xiàn)狀已經(jīng)適應(yīng)不了生態(tài)文明建設(shè)的需求，問題已經(jīng)到了非改不可的時候。

新疆卡拉麥里山自然保護區(qū)

建立國家公園體制

是時代的呼喚、歷史的重托

國家公園是人類文明發(fā)展到一定階段后的必然產(chǎn)物，它的出現(xiàn)推動了自然保護事業(yè)的興起和發(fā)展，不僅創(chuàng)造了人類社會保護自然生態(tài)環(huán)境的新形式，也引發(fā)了世界性的自然保護運動。自1872年美國黃石國家公園誕生以來，國家公園這種自然保護地的模式已經(jīng)在全球200多個國家通行。

中國將國家公園定位為自然保護地最重要類型之一。國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導(dǎo)管理，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，兼有科研、教育、游憩等功能，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。將最具有生態(tài)重要性、國家代表性和全面公益性的核心資源納入國家公園，實行最嚴格的保護，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，是國家國土生態(tài)安全屏障的主要載體，是全民整體利益的組成部分，用國家意志和國家公權(quán)力行使管理權(quán)，是統(tǒng)籌國家利益和地方利益的載體，也是中央規(guī)范地方行為的工具。與一般的自然保護地相比，國家公園范圍更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、原真性更強、管理層級更高、保護更嚴格，突出原真性和完整性保護，是構(gòu)建自然保護地體系的“四梁八柱”，在自然保護地體系中占有主體地位。通過建立國家公園體制，改革自然保護領(lǐng)域存在的問題，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，恰逢其時。

改 革

是脫胎換骨的系統(tǒng)工程、科學(xué)工程

建立國家公園體制，是踐行生態(tài)文明戰(zhàn)略的重大部署，改革成敗與否，關(guān)系著占國土面積1/5的高價值生態(tài)空間的安全性，關(guān)系著能否持續(xù)不斷地提供生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)安全庇護，其意義十分重大。因此，這次改革絕不是修修補補、小打小鬧，而是脫胎換骨，具有系統(tǒng)性和革命性。應(yīng)該說，對于自然保護地多頭管理、權(quán)責不明等弊端，人們都深有感觸，對于怎么改，也都有一些傾向，但一把部門利益甚至個人利益擺進去，就會影響判斷力和客觀性、公正性。

老爺嶺主峰

中央對此有著深邃的洞察和清醒的認識，習近平總書記多次強調(diào)，要建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督。山水林田湖草是一個生命共同體，由一個部門負責領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖草進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。他還特別指出，要著力建設(shè)國家公園，保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)?！督夜珗@體制總體方案》提出，優(yōu)化自然保護地體系，建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制，建立統(tǒng)一管理機構(gòu)?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》明確，將國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等職能整合，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子。國家公園管理局作為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人的代表，將承擔生態(tài)保護功能的自然生態(tài)空間和自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理起來，從而實現(xiàn)真正意義上的嚴格保護、系統(tǒng)保護和整體保護。

尊重自然，敬畏自然

在黨和國家機構(gòu)改革的方針下，在自然保護領(lǐng)域自上而下做好了頂層設(shè)計，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。在空間上統(tǒng)一規(guī)劃，把所有的自然資源統(tǒng)一歸自然資源部確權(quán)登記，把分散在各部門的自然保護地全部納入新成立的國家公園管理局統(tǒng)一管理，這將從根本上解決九龍治水的問題，體現(xiàn)了在自然保護領(lǐng)域管理體制改革的先進性。

統(tǒng)一高效的國家公園體制

在全球范圍都具有先進性

經(jīng)過上百年的探索實踐，國家公園的理念和發(fā)展模式已成為世界上自然保護的一種重要形式。全球已有200多個國家和地區(qū)建立了上萬個國家公園，總保護面積超過400萬平方公里，占全球保護面積的23.6%。

黃石國家公園

總體來看，國外國家公園主要有3種管理體制。

一是自上而下的垂直管理體制。這種體制最為普遍，實行的國家最多，包括美國、巴西、阿根廷、澳大利亞等。作為世界上第一個國家公園的誕生地，美國國家公園走過了140多年的曲折歷程，建立了成熟的國家公園體系，國家公園管理局管理著59個國家公園，以及國家歷史公園等20多種類型共417處國家公園管理單位，總面積為34.2萬平方公里，約占國土面積的3.6%；由于美國的自然保護地體系由國家公園管理局、林務(wù)局、魚和野生動物管理局、土地局等部門分別管理，不是“大部制”管理，相對分散，各行其政，完整性仍然受到影響，彼此之間也有難以協(xié)調(diào)的問題。巴西是生物多樣性大國，其國家公園的管理模式為中央集權(quán)型管理，自上而下實行垂直領(lǐng)導(dǎo)并輔以其他部門合作和民間機構(gòu)的協(xié)助，管理體系健全，層次清晰，職責劃分明確，值得參考借鑒。阿根廷國家公園歷史悠久，1934年成立國家公園管理委員會，正式確立了國家公園為主的自然保護體系。阿根廷的自然保護體系以國家公園為主，此外還有自然保護區(qū)、瀕危物種保護區(qū)、人類文化和自然遺產(chǎn)保護區(qū)等。國家公園管理局隸屬于阿根廷環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展部。國家公園管理局是阿根廷國家公園及其他保護地的管理機構(gòu)，不僅負責對全國國家公園的管理，同時也要負責自然保護區(qū)、世界遺產(chǎn)、國家紀念地等的管理，內(nèi)設(shè)機構(gòu)簡單明了，部門設(shè)置科學(xué)，職責劃分合理。

冰川國家公園（阿根廷）

二是自上而下與地方自治相并行的管理體制。最典型的是加拿大和日本。加拿大的管理機構(gòu)建立最早，經(jīng)過100多年的發(fā)展逐步形成，內(nèi)設(shè)機構(gòu)健全，分為國家級和省級國家公園，國家級國家公園由聯(lián)邦政府實行垂直管理，省級國家公園由各省政府自己管理，兩級機構(gòu)沒有交叉也不相互聯(lián)系。

三是地方自治型管理體制。采取這種體制的國家較少，代表性國家是德國。德國國家公園的建立、管理機構(gòu)的設(shè)置、管理目標的制定等一系列事務(wù)，都由地區(qū)或州政府決定，聯(lián)邦政府僅為開展此項工作制定宏觀政策、框架性規(guī)定和相關(guān)法規(guī)，基本不參與具體管理。

我國在借鑒國際先進作法和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自然保護地實際，以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法制保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。國家公園管理局負責管理以國家公園為主體的自然保護地體系，肩負著守護者、管理者、使用的監(jiān)管者、生態(tài)產(chǎn)品的供給者、生態(tài)文化傳播和對外交流的使者等角色，以構(gòu)建生態(tài)安全屏障、保護野生動植物、維護生物多樣性、滿足人民認識自然和親近自然的精神文化需求、確保國家的重要生態(tài)資源全民共享、世代傳承的職責，以建設(shè)美麗中國、維護中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)空間為使命。成立國家公園管理局的做法與國際上絕大多數(shù)國家做法相近，又結(jié)合中國國情，體現(xiàn)了中國特色，具有科學(xué)性和前瞻性，一旦實施，將在全球自然保護地體系治理方面獨樹一幟，為發(fā)展中國家保護自然生態(tài)環(huán)境提供中國經(jīng)驗。

東北虎豹國家公園里監(jiān)測到的野生東北虎

東北虎豹國家公園里監(jiān)測到的野生東北豹

建立自然保護地體系是千秋偉業(yè)。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，科學(xué)劃定生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間，按照主體功能區(qū)分別制定配套政策，嚴格保護生態(tài)空間，適度控制生產(chǎn)空間，合理利用生活空間，實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展目標。其中，將由不同層級的自然保護地組成的完善的自然保護地體系，納入生態(tài)紅線管理，實現(xiàn)系統(tǒng)保護、完整保護、嚴格保護，是美麗中國建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。按照規(guī)劃，中國將在2030年建立起完善的自然保護地體系。筆者預(yù)估，屆時我國的自然保護地面積會超過陸地國土面積的20%，其中大部分重要的生態(tài)空間將被納入國家公園，用國家意志和國家力量來進行永久保護，這是一項功在當代、利在千秋的偉大事業(yè)。

以“功成不必在我”精神

推進改革

改革是對權(quán)力的再分配和利益格局的再調(diào)整，必然傷及一些既得利益方。這次調(diào)整，中央的方針非常明確，態(tài)度非常堅決。一些部門將移交自然保護地的管理職能，國家公園管理局將承接一些新的職能，這對利益相關(guān)者是一個考驗。我們必須堅持正確改革方向，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把握好改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，抓住機遇，有重點地解決階段性突出矛盾，以“功成不必在我”和自我革命的精神，把工作做深做細，不折不扣把深化機構(gòu)改革的要求落到實處。一是組建精干高效的國家公園管理局，立足長遠設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)。二是選好配強干部隊伍，組建專家委員會。正確的路線確定以后，干部就是決定的因素，自然保護專業(yè)性強，從業(yè)人員的專業(yè)經(jīng)驗尤為重要。三是盡快制定標準和技術(shù)體系。四是加快制定《國家公園法》。五是開展自然保護地分類，制定國家公園發(fā)展規(guī)劃。

豆雁

在歷史上，美國的西奧多·羅斯福、約翰·繆爾等人因為大力推動自然保護運動而被后人銘記。以國家公園體制建設(shè)為標志，中國正在掀起一場新的自然保護運動，這場新時代的國家公園和自然保護運動站在了新的起點和高度上，這既是新時代生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需求，更是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，其規(guī)模和影響力更加巨大，是關(guān)乎13億人生態(tài)空間的大事，必將產(chǎn)生更加深遠的歷史意義。中國構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，必將在中國歷史上留下一座生態(tài)文明建設(shè)的豐碑。（完）