編者按

國(guó)際林業(yè)研究組織聯(lián)盟（IUFRO）在2024年5月6—10日舉行的聯(lián)合國(guó)森林論壇第十九屆會(huì)議（UNFF19）期間發(fā)布了時(shí)隔14年來(lái)的第二份關(guān)于全球森林治理的綜合性評(píng)估報(bào)告——《全球森林治理：趨勢(shì)、問(wèn)題和新路徑的批判性回顧》。該報(bào)告基于文獻(xiàn)分析法，總結(jié)了自2010年以來(lái)全球森林治理的最重要進(jìn)展，強(qiáng)調(diào)在改善全球森林治理方面，各利益相關(guān)方應(yīng)采取更加“以人為本”的方法，使森林治理更具包容性。報(bào)告的評(píng)估結(jié)果旨在為土地利用和氣候政策制定者提供可行性意見(jiàn)，推進(jìn)公正有效的森林政策的落實(shí)。編者特此編譯該報(bào)告的主體內(nèi)容，以期為我國(guó)參與全球森林治理的林業(yè)工作者提供借鑒和參考，推動(dòng)中國(guó)在全球森林治理進(jìn)程方面發(fā)揮重要作用。

2010年，IUFRO領(lǐng)導(dǎo)的全球森林專家小組（GFEP）發(fā)布了一份評(píng)估報(bào)告，填補(bǔ)了全球森林治理科學(xué)評(píng)估領(lǐng)域的空白。該報(bào)告概述了影響全球森林治理的要素的復(fù)雜性和多樣性，并指出了其在制度設(shè)計(jì)和成效產(chǎn)出方面的不足。自2010年首次開(kāi)展全球森林治理評(píng)估以來(lái)，全球森林治理得到了進(jìn)一步發(fā)展，出現(xiàn)了新的進(jìn)程、行為主體和工具。這在一定程度上是因?yàn)槿蛏种卫淼暮诵哪繕?biāo)從“停止毀林”向“發(fā)揮森林在應(yīng)對(duì)氣候變化和生物多樣性喪失方面的關(guān)鍵作用”轉(zhuǎn)變，森林也因此被視為當(dāng)前應(yīng)對(duì)各種全球性挑戰(zhàn)的核心方案。2010年以來(lái)，關(guān)注度日益增高的其他森林治理進(jìn)程變化還包括由部分國(guó)家和區(qū)域組織推動(dòng)的以支持全球森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)、遏制毀林和非法木材貿(mào)易為目標(biāo)的合法性驗(yàn)證體系和工具。以往的全球森林治理以政府間多邊進(jìn)程為主，現(xiàn)在的治理架構(gòu)則更多以私營(yíng)部門治理和公私共同治理為主。與這一變化相伴而行的是治理手段的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前的全球森林治理更加依賴私營(yíng)部門的投融資，包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保證金制度和有償使用機(jī)制。

2010年以來(lái)，全球政治進(jìn)程成效不佳，國(guó)際社會(huì)更加關(guān)注全球森林治理的社會(huì)層面，認(rèn)為全球森林治理關(guān)鍵取決于人。同時(shí)，針對(duì)全球森林治理文獻(xiàn)的研究也呈現(xiàn)出批判性發(fā)展態(tài)勢(shì)。在此背景下，對(duì)全球森林治理進(jìn)程進(jìn)行重新評(píng)估有其必要性?！?023年全球可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》指出，在2030年之前的剩余時(shí)間里，“漸進(jìn)和碎片化的變革是不夠的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)所需的轉(zhuǎn)型”，需要積極的政治領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)變革的雄心。

本次評(píng)估是在以上所述的特定政治和科學(xué)環(huán)境背景下進(jìn)行的，它反映了全球森林治理在目標(biāo)和指標(biāo)上雖有共識(shí)但成效有限的現(xiàn)實(shí)。一方面，全球森林治理的目標(biāo)和指標(biāo)已經(jīng)討論并達(dá)成一致數(shù)十年之久，但成效有限；另一方面，全球森林治理對(duì)人們，特別是那些最為脆弱的群體，可能產(chǎn)生的某些負(fù)面影響已經(jīng)得到證實(shí)?；谶@種認(rèn)識(shí)，本評(píng)估從批判性視角分析了自2010年以來(lái)的全球森林治理狀況，不僅提供了有關(guān)全球森林治理的最新科學(xué)進(jìn)展，反映了科學(xué)話語(yǔ)中全球森林治理的一般趨勢(shì)，即在過(guò)去幾年中變得更具批判性，而且從不同視角深入探討了森林治理的根本原因和影響，包括權(quán)力不對(duì)稱、不公平和不公正，以及更廣義上的關(guān)于森林治理的贏家和輸家等問(wèn)題。這種深入研究旨在揭示全球森林治理挑戰(zhàn)的根源，為政策決策者提供決策著力點(diǎn)。

自2010年以來(lái)，各級(jí)層面的森林治理參與主體日漸增多，各類機(jī)制層出不窮，為本就復(fù)雜的全球森林治理增加了額外的復(fù)雜性。本次發(fā)布的評(píng)估報(bào)告旨在提供有關(guān)2010年以來(lái)關(guān)于全球森林治理情況變化的概述，并以科學(xué)文獻(xiàn)研究為基礎(chǔ)，對(duì)出現(xiàn)的變化進(jìn)行了批判性分析，以識(shí)別全球森林治理演變中的趨勢(shì)、挑戰(zhàn)和潛力。同時(shí)，該報(bào)告不僅提供了有關(guān)全球森林治理新進(jìn)程、新行動(dòng)和新工具的最新信息，而且還強(qiáng)調(diào)了那些在過(guò)去10年中日益受到關(guān)注的來(lái)自政界、民間社會(huì)和科學(xué)界的聲音。越來(lái)越多的人更加關(guān)注全球森林治理的人文層面及全球森林治理對(duì)人類的影響。

就具體目標(biāo)而言，該報(bào)告旨在促進(jìn)與森林有關(guān)的國(guó)際和地區(qū)政治進(jìn)程，提高人們對(duì)全球森林治理的挑戰(zhàn)和科學(xué)研究中對(duì)其提出的批判性意見(jiàn)的認(rèn)識(shí)，并為未來(lái)全球森林治理設(shè)計(jì)提供思路。報(bào)告的主體內(nèi)容如下：

01

政治生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的全球森林治理主要趨勢(shì)

總體而言，為了解決日益受到關(guān)注的與森林有關(guān)的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等優(yōu)先事項(xiàng)，全球森林治理的范圍和復(fù)雜性在不斷擴(kuò)大。在這一變化過(guò)程中，全球森林治理還面臨著由“誰(shuí)來(lái)制定規(guī)則、出于什么目的以及為誰(shuí)的利益而制定規(guī)則”的持續(xù)性爭(zhēng)論。此外，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的解決方案與日俱增，同時(shí)伴隨著采用越來(lái)越具雄心的全球目標(biāo)和強(qiáng)調(diào)森林多重價(jià)值的融資機(jī)制。這些趨勢(shì)與將森林和土地權(quán)下放給原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的努力相互矛盾。因此，在全球森林治理問(wèn)題上，需要更多地協(xié)調(diào)和整合，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的挑戰(zhàn)和不斷變化的政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

全球?qū)用嫔种卫淼囊粋€(gè)主要趨勢(shì)是關(guān)于森林的決策逐漸擴(kuò)展至林業(yè)部門以外的機(jī)構(gòu)、協(xié)定和進(jìn)程中，包括在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）框架下的森林政策“氣候化”。例如，減少毀林和森林退化造成的排放（REDD ）機(jī)制的實(shí)施以及公共和私人森林碳匯交易的增長(zhǎng)。還包括在《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》（CBD）框架下，遏制生物多樣性喪失、擴(kuò)大保護(hù)區(qū)面積、同時(shí)保護(hù)原住民權(quán)利的雄心目標(biāo)。與此同時(shí)，其他部門、協(xié)議和進(jìn)程也明確提出，要彌合部門鴻溝，以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），以及在公共和私營(yíng)部門推廣景觀方法，并將其作為森林、農(nóng)業(yè)、氣候和其他部門協(xié)同治理的戰(zhàn)略。

全球森林治理范圍的擴(kuò)大得益于科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展?？萍歼M(jìn)步使得部分森林價(jià)值（如森林覆蓋率變化）的衡量變得更加精確，而森林的生物多樣性、社會(huì)價(jià)值等其他價(jià)值則仍然難以量化，甚至被忽視。盡管有努力通過(guò)整合原住民和傳統(tǒng)知識(shí)來(lái)填補(bǔ)知識(shí)上的空白和權(quán)力的不平衡，但治理行動(dòng)的迫切性和全球森林治理的融資趨勢(shì)卻要求有標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)數(shù)據(jù)，這阻礙了將本土知識(shí)納入聯(lián)合生產(chǎn)（co-production）的過(guò)程。這種矛盾突顯了在追求森林?jǐn)?shù)據(jù)精確度和標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，平衡和尊重本土知識(shí)的重要性和復(fù)雜性。

在氣候變化、生物多樣性喪失、國(guó)家內(nèi)部及國(guó)家間的收入不均、社會(huì)不公等問(wèn)題日益加劇的背景下，人們對(duì)全球森林治理成效的不滿情緒日益明顯。為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，出現(xiàn)了各式各樣的簡(jiǎn)化、單一的目標(biāo)設(shè)定和承諾，從《紐約森林宣言》到《關(guān)于森林和土地利用的格拉斯哥領(lǐng)導(dǎo)人宣言》《波恩挑戰(zhàn)》《昆明宣言》“零排放”“零饑餓”倡議等，這些目標(biāo)往往是孤立的、各自為戰(zhàn)的。借助迅猛發(fā)展的科學(xué)技術(shù)，來(lái)衡量和模擬每個(gè)目標(biāo)的進(jìn)展等方式，可能會(huì)忽視這些目標(biāo)之間可能存在的沖突關(guān)系。這種單一目標(biāo)的設(shè)定方法可能沒(méi)有充分考慮到不同目標(biāo)之間的相互作用和整體影響，從而可能限制了對(duì)森林治理問(wèn)題采取更全面和協(xié)同的解決方案。

全球森林治理的另一個(gè)主要趨勢(shì)是地區(qū)主義、雙邊主義和單邊主義的不斷興起。雖然各種各樣的全球倡議往往難以就具有約束性的承諾和融資目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，但越來(lái)越多的參與主體已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)向區(qū)域、雙邊和單邊方式，在規(guī)模較小的“自愿聯(lián)盟”中追求自己的特定利益，這些聯(lián)盟包括東盟、歐盟以及歐盟與熱帶木材生產(chǎn)國(guó)之間的自愿伙伴關(guān)系協(xié)議（VPAs）。這種繞過(guò)國(guó)際談判的做法，最近隨著《歐盟零毀林法案》（EUDR）的通過(guò)得到了強(qiáng)化。

總體而言，盡管在過(guò)去10年間，全球森林治理及其迫切性已經(jīng)受到相當(dāng)廣泛的關(guān)注，但尚未看到重大變革的跡象。從結(jié)果來(lái)看，全球熱帶森林毀林率確實(shí)在下降，但森林治理在其中發(fā)揮了多大作用尚不得而知。同時(shí)，社會(huì)不平等現(xiàn)象持續(xù)存在，并因地緣政治緊張、新冠疫情和氣候變化等外部因素而進(jìn)一步加劇。全球環(huán)境問(wèn)題，特別是森林保護(hù)問(wèn)題，正在變得越來(lái)越重要。這種緊迫感和政治壓力促使政府、企業(yè)和非政府組織等各方采取緊急行動(dòng)，推動(dòng)政策和戰(zhàn)略的調(diào)整。

02

全球森林治理面臨的問(wèn)題

與2010年第一次全球森林治理評(píng)估報(bào)告不同，針對(duì)法律約束力與非約束力的討論不再是本次評(píng)估報(bào)告的焦點(diǎn)，但超越政府的治理需求成為重要關(guān)注點(diǎn)。本次評(píng)估的結(jié)果表明，從解決問(wèn)題的角度對(duì)全球森林治理水平進(jìn)行的批判變得越來(lái)越多，并且越來(lái)越尖銳，批判的矛頭直指森林治理的關(guān)鍵弱點(diǎn)，并要求進(jìn)行徹底變革。

1

全球森林治理成效有限

截至目前，全球森林治理的成效有限，持續(xù)性毀林仍然存在，且依然是學(xué)術(shù)界批判的焦點(diǎn)。學(xué)者普遍認(rèn)為，各類全球森林倡議并沒(méi)有帶來(lái)積極的森林治理成果，尤其是在實(shí)現(xiàn)大尺度目標(biāo)，如終止全球毀林和森林退化等方面。相關(guān)研究針對(duì)特定領(lǐng)域的政策和進(jìn)程，尤其對(duì)綜合治理框架的有效性提出了批評(píng)。

研究指出了多邊政府間進(jìn)程以及私營(yíng)部門治理或公私共同治理的無(wú)效性。例如，自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，以森林為重點(diǎn)的政府間進(jìn)程受到的主要批判是難以形成具有法律約束力的產(chǎn)出。同時(shí)，現(xiàn)有的具有法律約束力的制度在國(guó)家層面的實(shí)施有限，導(dǎo)致結(jié)果平平。為填補(bǔ)具有法律約束力制度的空白，參與主體設(shè)計(jì)了多種市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和政府與市場(chǎng)共同驅(qū)動(dòng)的治理機(jī)制，如REDD 和森林執(zhí)法、治理和貿(mào)易（FLEGT）許可證，但目前證實(shí)這些機(jī)制在是否能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)方面的證據(jù)非常有限。

全球森林治理成效有限的問(wèn)題還體現(xiàn)在以下方面：

1

治理工具的復(fù)雜性。這包括縱向和橫向兩個(gè)維度，縱向復(fù)雜性涉及政策在國(guó)家和地方等不同層級(jí)之間的實(shí)施和協(xié)調(diào)難度；而橫向復(fù)雜性則關(guān)乎不同領(lǐng)域政策間的協(xié)調(diào)，如森林政策、氣候政策和貿(mào)易政策等，這些跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)行動(dòng)需要參與治理的參與主體來(lái)共同應(yīng)對(duì)，增加了政策整合的難度。

2

資金籌措問(wèn)題。依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)籌集資金往往難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，特別是在REDD 機(jī)制中，這種情況導(dǎo)致了對(duì)政府資金支持的持續(xù)依賴。

3

REDD 項(xiàng)目長(zhǎng)期遠(yuǎn)景的缺失。由于缺乏明確目標(biāo)和時(shí)間框架，REDD 項(xiàng)目主要依賴于各國(guó)政府和利益相關(guān)者自主確定目標(biāo)和方法，這導(dǎo)致項(xiàng)目長(zhǎng)期處于試點(diǎn)狀態(tài)，未能發(fā)展成為持續(xù)和系統(tǒng)性的執(zhí)行機(jī)制，仍然面臨眾多挑戰(zhàn)。

4

治理機(jī)制未能聚焦核心問(wèn)題。一些學(xué)者認(rèn)為，全球森林治理機(jī)制可能未能準(zhǔn)確聚焦，或解決毀林的根本原因。

5

木材認(rèn)證和合法性驗(yàn)證的有效性爭(zhēng)議。盡管木材認(rèn)證和合法性驗(yàn)證可能在提升社會(huì)意識(shí)方面取得了一定成效，但學(xué)術(shù)界對(duì)其是否有效促進(jìn)了停止毀林的長(zhǎng)期目標(biāo)仍存在爭(zhēng)議。

2

監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制不足

全球森林治理成效有限的部分原因在于監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制的不足。對(duì)此，相關(guān)研究強(qiáng)調(diào)了監(jiān)測(cè)和評(píng)估的必要性，對(duì)在國(guó)家層面普遍缺乏開(kāi)展監(jiān)測(cè)和評(píng)估影響的機(jī)構(gòu)以及缺乏執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行了批評(píng)。盡管在國(guó)家和地區(qū)層面設(shè)立了負(fù)責(zé)REDD 監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核證的機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)存在運(yùn)營(yíng)不良、協(xié)調(diào)不力，以及整合科學(xué)知識(shí)不足的問(wèn)題。另有批評(píng)指出，過(guò)分關(guān)注監(jiān)測(cè)和評(píng)估技術(shù)，可能最終會(huì)導(dǎo)致重視技術(shù)的資助機(jī)構(gòu)在決策過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，從而忽略了森林治理中其他同樣重要的方面。

3

全球森林治理碎片化

碎片化也是全球森林治理中的突出問(wèn)題之一。它通常與治理不力緊密相關(guān)，即不能以統(tǒng)一和全面的方式解決森林問(wèn)題，而是受特定利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致治理過(guò)程缺乏系統(tǒng)性。全球森林治理的參與主體通常由不同的機(jī)構(gòu)組成，這些機(jī)構(gòu)來(lái)自不同的治理體系（政府間組織、公私合作組織、私人組織等），涵蓋多個(gè)領(lǐng)域和眾多參與主體。由于參與主體往往關(guān)注森林治理的某一特定要素，并將自身目標(biāo)和利益置于首位，可能導(dǎo)致不同領(lǐng)域和參與主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，難以形成統(tǒng)一連貫的治理體系。雖然這種碎片化將不同部門的專業(yè)知識(shí)納入了治理決策中，但也在一定程度上強(qiáng)化并導(dǎo)致了部門制度的碎片化。不同政策領(lǐng)域間缺乏有效協(xié)調(diào)，如氣候政策（尤其是REDD 項(xiàng)目）或保護(hù)政策、全球議程與地方議程之間存在緊張關(guān)系等，也進(jìn)一步加劇了森林治理政策和進(jìn)程的分散與不一致。

03

面向未來(lái)的全球森林治理新路徑

01

從解決問(wèn)題角度出發(fā)的漸進(jìn)式解決方案

以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的方案在很大程度上沿襲了現(xiàn)有的治理方式，但進(jìn)行了漸進(jìn)式的變革，這些方案涵蓋了從市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)到政府主導(dǎo)的多種策略。一些學(xué)者提議應(yīng)在碳交易、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估或認(rèn)證等機(jī)制上，加強(qiáng)和擴(kuò)展市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的方法。另有學(xué)者認(rèn)為，基于具有法律約束力的文書的正規(guī)化治理機(jī)制仍然是提升治理效率的關(guān)鍵。還有研究指出，盡管政府在以往的森林治理實(shí)踐中存在不足，但國(guó)家在其中仍然扮演著核心角色。沒(méi)有國(guó)家的支持，無(wú)論是民間團(tuán)體還是私營(yíng)部門都無(wú)法實(shí)質(zhì)性地改變現(xiàn)有森林治理狀況。同時(shí)，政府也需要來(lái)自其他非政府參與主體的技術(shù)信息和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)森林治理體系的完善和創(chuàng)新。

02

變革更徹底的激進(jìn)式解決方案

與漸進(jìn)式解決方案不同，激進(jìn)式解決方案旨在通過(guò)制定一個(gè)全新的森林治理框架，從基層和民眾的實(shí)際需求出發(fā)，以協(xié)商、合作的方式應(yīng)對(duì)森林治理中的挑戰(zhàn)。相關(guān)學(xué)者提出的激進(jìn)式治理方案主要包括：轉(zhuǎn)型治理方案、以人為本的治理方法和第三世界國(guó)際法途徑。這些解決方案雖然各有側(cè)重，但并不相互排斥，而是在很大程度上相互交織和補(bǔ)充，其共同目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)更加公正和可持續(xù)的全球森林治理，尤其是在權(quán)力、資源和機(jī)會(huì)的重新分配方面，確保所有利益相關(guān)者，特別是那些被邊緣化的群體，能夠參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)。

END

編譯 趙丹